傅濤：供水價(jià)格新政線(xiàn)上討論會(huì)達(dá)成的三大共識(shí)性建議
日前，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究起草了《關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費(fèi)進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》《城鎮(zhèn)供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（征求意見(jiàn)稿）》，并于2020年4月10日至2020年5月9日向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。為集結(jié)行業(yè)力量，推動(dòng)完善價(jià)格政策，E20供水聯(lián)盟在4月23日成功舉辦了“供水價(jià)格新政線(xiàn)上研討會(huì)”。會(huì)上，E20環(huán)境平臺(tái)首席合伙人、E20研究院院長(zhǎng)、供水服務(wù)促進(jìn)聯(lián)盟理事長(zhǎng)傅濤就供水價(jià)格改革的四個(gè)核心話(huà)題與同行開(kāi)展交流，達(dá)成多項(xiàng)共識(shí)。
供水價(jià)格是老百姓日常生活關(guān)注的話(huà)題，也是供水企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的核心。圍繞供水價(jià)格開(kāi)展的政策修訂，牽動(dòng)著每一位供水人的心。
日前，《關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費(fèi)進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》《城鎮(zhèn)供水價(jià)格管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》《城鎮(zhèn)供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)范水電氣暖收費(fèi)”、“供水價(jià)格管理辦法”、“成本監(jiān)審辦法”）在國(guó)家發(fā)改委官網(wǎng)上公布并公開(kāi)征求意見(jiàn)。由于上一版的價(jià)格管理辦法和成本監(jiān)審辦法（試行）分別是1998年和2010年出臺(tái)，距今年份已久，外部環(huán)境和行業(yè)本身都發(fā)生了巨大的變化，因此，價(jià)格新政的公布在行業(yè)內(nèi)激起強(qiáng)烈反響，供水企業(yè)紛紛開(kāi)始整理反饋意見(jiàn)。E20供水聯(lián)盟也于4月23日成功舉辦了“供水價(jià)格新政線(xiàn)上研討會(huì)”（相關(guān)閱讀→速來(lái)圍觀(guān)！27家企業(yè)線(xiàn)上研討供水價(jià)格新政）。會(huì)上，E20環(huán)境平臺(tái)首席合伙人、E20研究院院長(zhǎng)、供水服務(wù)促進(jìn)聯(lián)盟理事長(zhǎng)傅濤就供水價(jià)格改革的三個(gè)核心話(huà)題與同行進(jìn)行了分享。
在進(jìn)入具體的條款討論之前，不妨先對(duì)供水價(jià)格制定和調(diào)整的一些前提和原則進(jìn)行梳理，這樣一方面能夠從供水行業(yè)的發(fā)展規(guī)律和供水價(jià)格的脈絡(luò)體系中找到著手點(diǎn)，促使行業(yè)內(nèi)達(dá)成共識(shí)、形成合力；另一方面，也能夠通過(guò)換位更清晰地理解政策背后的原因和邏輯，以便與主管部門(mén)反饋意見(jiàn)時(shí)更順暢地進(jìn)行溝通。
一、把握供水價(jià)格改革的初心
傅濤表示，三份文件出臺(tái)的初心在《規(guī)范水電氣暖收費(fèi)》政策中體現(xiàn)得很明確，“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和放管服改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，減輕用戶(hù)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)公用事業(yè)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展”。這里面其實(shí)有兩層含義，首先是要通過(guò)清理規(guī)范相關(guān)收費(fèi)減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，提升服務(wù)質(zhì)量，提高人民群眾滿(mǎn)意度，并且要進(jìn)一步改善營(yíng)商環(huán)境，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本；再是促進(jìn)公用事業(yè)提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)公用事業(yè)健康發(fā)展。
那么，如何利用好這個(gè)機(jī)遇，既滿(mǎn)足黨中央、國(guó)務(wù)院優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、強(qiáng)化公用事業(yè)價(jià)格監(jiān)管的要求，又能夠推動(dòng)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是供水行業(yè)需要共同思考的話(huà)題。這就需要發(fā)揮先利他后利已，通過(guò)利他來(lái)利己的精神。
傅濤強(qiáng)調(diào)，三份文件的頒發(fā)是為了理順用戶(hù)的困境，水價(jià)改革一定要從人民的“三感”出發(fā)。水價(jià)承載著供水服務(wù)的價(jià)值，供水價(jià)格首先要保障區(qū)域范圍內(nèi)的供水用水安全，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)供水服務(wù)的充分化、均等化，滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，同時(shí)也要能夠保障供水企業(yè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)、健康可持續(xù)發(fā)展。
供水企業(yè)要把握好政策文件和供水價(jià)格改革的初心，積極參與價(jià)格新政意見(jiàn)反饋。
二、屬地差異較大的條款建議由地方具體制定
供水、供電、供氣、供暖經(jīng)常作為并列的公用事業(yè)行業(yè)出現(xiàn)在政策文件里。其實(shí)，它們既有因網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷所帶來(lái)的相似性，也有各自獨(dú)一無(wú)二的個(gè)性。這種公用事業(yè)行業(yè)的統(tǒng)一性和特殊性也反映在價(jià)格制定的過(guò)程中。
他們的統(tǒng)一性在于均以“準(zhǔn)許成本+合理收益”為原則。他們的特殊性在于電力價(jià)格由國(guó)家層面統(tǒng)一管理和核定；天然氣價(jià)格改革的目標(biāo)是“管住中間，放開(kāi)兩頭”，即氣源和銷(xiāo)售價(jià)格放開(kāi)由市場(chǎng)形成，對(duì)屬于網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的管道運(yùn)輸和配氣價(jià)格則要嚴(yán)格監(jiān)管；供暖行業(yè)有季節(jié)性差異和南北差異；供水是最能完整反映屬地差異的公用事業(yè)行業(yè)。
我國(guó)各地的水資源稟賦和供水系統(tǒng)差別巨大，原水水質(zhì)、輸水距離、供水規(guī)模、區(qū)域面積、供水管網(wǎng)狀況、地勢(shì)因素、抄表到戶(hù)情況、服務(wù)程度等不盡相同，由此反映到供水成本上也會(huì)千差萬(wàn)別，再加上各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)承受能力也不同，那么供水價(jià)格的地域性差異就將十分顯著。
因此，供水價(jià)格制定需要充分反映屬地特征，不宜做出過(guò)多“一刀切”的規(guī)定，建議將更多的事權(quán)下放到地方。這也符合我國(guó)深化“放管服”改革的要求和趨勢(shì)。
傅濤建議，制定水價(jià)時(shí)原則性的條款應(yīng)由國(guó)家發(fā)改委頒發(fā)的《供水價(jià)格管理辦法》和《成本監(jiān)審辦法》明確，而對(duì)于屬地差異較大的條款，具體管理細(xì)則由地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和行業(yè)發(fā)展實(shí)際情況進(jìn)行制定更為妥當(dāng)。比如動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、平衡賬戶(hù)調(diào)節(jié)池、價(jià)格調(diào)整的周期和啟動(dòng)條件、激勵(lì)供水服務(wù)質(zhì)量的價(jià)格形成等，都給各地留出落地探索的空間，這樣也有利于各地切實(shí)有效地執(zhí)行價(jià)格政策。
屬地供水企業(yè)也應(yīng)大力探索，創(chuàng)新供水價(jià)格機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)自身的積極性，以提升企業(yè)的管理效率和服務(wù)質(zhì)量。
三、供水價(jià)格的“四大平衡”原則
E20供水研究中心出品的《2018年全國(guó)65個(gè)城市（地區(qū)）水價(jià)專(zhuān)題報(bào)告》中指出，水價(jià)對(duì)于不同主體有著不同的意義。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，既希望供水設(shè)施投資能夠滿(mǎn)足城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也希望通過(guò)綜合考慮社會(huì)總體情況對(duì)水價(jià)調(diào)整進(jìn)行控制；對(duì)于供水企業(yè)來(lái)說(shuō)，水價(jià)作為供水行業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的核心，是維持企業(yè)生存，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力；對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)，他們更期望水價(jià)與供水質(zhì)量、供水服務(wù)相匹配。由此可見(jiàn)，因?yàn)楦鞣搅?chǎng)的不同，供水價(jià)格的制定和調(diào)整，是一個(gè)多方尋求平衡的過(guò)程。
其一，供水價(jià)格調(diào)整需要平衡政府和公眾的關(guān)系。
傅濤曾在《水價(jià)二十講》中提出一個(gè)十分精辟的“支點(diǎn)理論”：當(dāng)企業(yè)績(jī)效作為支點(diǎn)時(shí)，政府支付和用戶(hù)支付分別位于天平的兩端。一方的少付必然以另一方的多付為前提。現(xiàn)實(shí)情況中，政府、自來(lái)水公司、市民的三元關(guān)系錯(cuò)位，時(shí)而企業(yè)支付多，時(shí)而政府財(cái)政支持多，但在水價(jià)問(wèn)題上無(wú)論哪一方負(fù)擔(dān)過(guò)多都會(huì)導(dǎo)致整個(gè)體系的失衡，使得供水公共服務(wù)的效率降低。
供水價(jià)格，本質(zhì)上是在調(diào)節(jié)政府、供水企業(yè)、公眾之間的邊界和關(guān)系。那么水價(jià)改革其實(shí)有助于厘清三方各自的角色：政府加強(qiáng)履行對(duì)供水服務(wù)的監(jiān)管職責(zé)、保障服務(wù)效果，企業(yè)獲得可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，用戶(hù)也可接受因服務(wù)提升而帶來(lái)的合理水價(jià)變化。三方達(dá)到一個(gè)默契的平衡點(diǎn)。
此外，三方的責(zé)權(quán)利也需要更加清晰。比如一些城市在供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府和企業(yè)投入的分擔(dān)機(jī)制不夠清晰，過(guò)于依賴(lài)水價(jià)調(diào)整消化投入，如果財(cái)政投入或補(bǔ)貼缺位，將會(huì)大大加重企業(yè)和公眾的負(fù)擔(dān)；一些不能進(jìn)入價(jià)格的成本，也需要政府給予供水企業(yè)合理的補(bǔ)貼。再比如二次供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的復(fù)雜性和矛盾性，使得二次供水改造接管推進(jìn)緩慢，企業(yè)在面對(duì)二次供水問(wèn)題時(shí)踟躕不前。
其二，供水價(jià)格制定需要平衡居民與非居民的關(guān)系。
各類(lèi)用戶(hù)用水量加權(quán)計(jì)算后得出的綜合水價(jià)，對(duì)供水企業(yè)更具有實(shí)質(zhì)性的意義。當(dāng)綜合水價(jià)作為支點(diǎn)時(shí)，天平的兩端分別是居民和非居民，“一方的少付必然以另一方的多付為前提”同樣成立。按照發(fā)改委2018年出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》要求，“逐步將居民用水價(jià)格調(diào)整至不低于成本水平，非居民用水價(jià)格調(diào)整至補(bǔ)償成本并合理盈利水平”，對(duì)于供水企業(yè)而言，其盈利點(diǎn)將更多地轉(zhuǎn)向特種用水和非居民用水。這是屬于居民和非居民之間的平衡。
其三，供水價(jià)格制定需要平衡普通用戶(hù)和低收入群體或產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持對(duì)象的關(guān)系。
因?yàn)楣┧哂泄卜?wù)的屬性，收取水費(fèi)必須考慮對(duì)低收入人群的保障，在本次《供水價(jià)格管理辦法》修訂中也提到政府會(huì)把這一部分減免的水費(fèi)補(bǔ)貼給供水企業(yè)。另外，一些地區(qū)為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，或是像此次疫情后為助力中小企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，多地都采取臨時(shí)下調(diào)非居民供水價(jià)格，建議地方政府給予供水企業(yè)一定的補(bǔ)貼支持或政策優(yōu)惠。
其四，供水價(jià)格需要平衡基礎(chǔ)服務(wù)和個(gè)性化增值服務(wù)之間的關(guān)系。
傅濤認(rèn)為，供水行業(yè)的服務(wù)屬性需要強(qiáng)化，供水價(jià)格應(yīng)該是供水質(zhì)量和供水服務(wù)的對(duì)價(jià)。供水服務(wù)應(yīng)包含基礎(chǔ)服務(wù)和個(gè)性化增值服務(wù)。好比鐵路有普快和高鐵之分，公路有國(guó)道和高速公路之分，飛機(jī)有經(jīng)濟(jì)艙和公務(wù)艙之分，供水服務(wù)也要努力往這個(gè)方向?qū)で笸黄?。即使在總體服務(wù)上很難做出整體突破，在供水單元上也可以做專(zhuān)業(yè)化、外部化的嘗試，打破固定思維和屬地限制，比如入戶(hù)設(shè)備保修業(yè)務(wù)、區(qū)域熱線(xiàn)服務(wù)中心、智能服務(wù)租賃等。
這層含義在《規(guī)范水電氣暖收費(fèi)》中也有所體現(xiàn)，“對(duì)供水企業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)以后至用水器具前用戶(hù)個(gè)性化需求的延伸服務(wù)等，允許收取合理費(fèi)用，實(shí)行明碼標(biāo)價(jià)和清單管理，明確服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容?！币虼?，對(duì)于供水企業(yè)來(lái)說(shuō)，可以在基礎(chǔ)服務(wù)和增值服務(wù)間找到平衡，提升企業(yè)的經(jīng)營(yíng)水平。
傅濤補(bǔ)充，在“后疫情時(shí)代”，供水作為最不可或缺的公共服務(wù)之一，其衛(wèi)生安全保障顯得更加重要，需要進(jìn)一步提升供水安全的穩(wěn)定性和保障能力、提升供水服務(wù)的質(zhì)量和效率。在“新基建”的發(fā)展機(jī)遇下，在智慧化轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求下，供水需要更多的重視和投入。
結(jié)語(yǔ)：
希望基于以上幾點(diǎn)共識(shí)性建議，本次的政策修訂能夠發(fā)揮更大的作用，給優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和供水行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)更多的助力。線(xiàn)上研討會(huì)的成果，我們正在匯總整理中，之后將以參與方共同的名義一起提交給國(guó)家發(fā)改委。對(duì)于三份價(jià)格政策，如果供水企業(yè)還有補(bǔ)充反饋的意見(jiàn)和建議，歡迎聯(lián)系E20供水研究中心。