城鎮(zhèn)供水價格改革攻堅克難

完善城鎮(zhèn)供水價格形成機制勢在必行

（一）完善城鎮(zhèn)供水價格形成機制是促進水資源節(jié)約利用和優(yōu)化配置的必然要求。我國水資源時空分布極不均勻，供需矛盾突出，用水效率不高。人均水資源占有量2100立方米，僅為世界平均水平的28%，正常年份缺水500多億立方米。同時，用水方式比較粗放，萬元工業(yè)增加值用水量為世界先進水平的2—3倍。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進和全球氣候變化影響加劇，水資源短缺、水災(zāi)害頻發(fā)、水環(huán)境污染和水生態(tài)破壞等問題愈加凸顯，已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出瓶頸和嚴(yán)重安全問題。

節(jié)約水資源、保障水安全，事關(guān)“四個全面”戰(zhàn)略布局，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)民族永續(xù)發(fā)展。十八大以來，我國從戰(zhàn)略和全局高度做出了保障國家水安全的一系列重大決策和部署，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針。當(dāng)前治水工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是節(jié)水。黨的十九大明確提出，實施國家節(jié)水行動。落實節(jié)水優(yōu)先方針要充分利用和發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，建立全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的水價體系，建立有利于節(jié)約用水的價格機制，從而保證供水工程和設(shè)施良性運行，促進節(jié)水減排和水資源可持續(xù)利用，滿足人民群眾和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對清潔、安全和有保障的供水服務(wù)的需求。

（二）完善城鎮(zhèn)供水價格形成機制是激勵提升供水質(zhì)量和效率的題中之義。改革開放40年以來，我國城鎮(zhèn)供水行業(yè)快速發(fā)展，供水能力基本滿足需求。2016年，我國城市日供水綜合生產(chǎn)能力超過3億立方米，年供水總量超過580億立方米，用水人口4.7億，人均生活日用水量177升。進入新時代，我國城鎮(zhèn)供水的主要問題已經(jīng)從滿足基本的供水需求轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足人民群眾日益增長的對良好供水水質(zhì)和服務(wù)的需求。由于水資源和水環(huán)境狀況的變化和供水質(zhì)效要求的提高，我國城鎮(zhèn)供水在水源、制水、輸水和用水等各個環(huán)節(jié)存在質(zhì)量和安全隱患。一方面，水污染嚴(yán)重威脅了城鎮(zhèn)供水水源地安全，降低了供水安全性和保證率。2017年，全國338個地級及以上城市898個在用集中式生活飲用水水源監(jiān)測斷面（點位）中，近10%的斷面難以實現(xiàn)全年達標(biāo)。另一方面，我國城鎮(zhèn)制水和輸水環(huán)節(jié)也存在質(zhì)量和安全問題，自來水出廠水質(zhì)、供水管網(wǎng)漏損和水質(zhì)問題，以及二次供水等問題影響了我國城鎮(zhèn)供水質(zhì)量和效率。

堅持問題導(dǎo)向，完善城鎮(zhèn)供水價格形成機制

自1994年《城市供水條例》和1998年《城市供水價格管理辦法》頒布實施以來，經(jīng)過價格主管部門和供水管理部門的不懈努力和創(chuàng)新改革，我國基本建立了科學(xué)合理的城鎮(zhèn)供水價格管理體系，符合國際水價制定原則、具有中國特色的水價形成和調(diào)整政策框架基本形成，從而實現(xiàn)對不同目標(biāo)和行業(yè)水價的有效管理。經(jīng)過多年的改革，隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的提高、人民生活水平的改善以及伴隨的水資源和水環(huán)境狀況的變化，當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)供水價格改革進入一個新時期：從服務(wù)于供水量增長轉(zhuǎn)變?yōu)楣┧|(zhì)效提升，從服務(wù)于供水企業(yè)供水量增長轉(zhuǎn)變?yōu)橛盟畱舻乃|(zhì)改善和服務(wù)提升，從服務(wù)于擴大供水能力滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展需求轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展和保護兼顧、更加注重水資源節(jié)約和水生態(tài)保護。這是一個城鎮(zhèn)供水水價全面深化改革的深水區(qū)和“轉(zhuǎn)型升級”期，也是攻堅克難期。

面臨新形勢、新挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)供水價格形成機制仍需要進一步完善。近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》，對完善水價機制作出了新部署，提出建立健全補償成本、合理盈利、激勵提升供水質(zhì)量、促進節(jié)約用水的價格形成和動態(tài)調(diào)整機制，保障供水工程和設(shè)施良性運行，促進節(jié)水減排和水資源可持續(xù)利用。具體內(nèi)容主要包括：

一是健全水價的形成和調(diào)整機制。新時代完善城鎮(zhèn)供水價格形成機制的關(guān)鍵是建立充分反映供水成本、激勵提升供水質(zhì)量的價格形成和動態(tài)調(diào)整機制。目前，國內(nèi)很多城市自來水價格都存在調(diào)整滯后、水價與成本倒掛的問題，破解這一問題的關(guān)鍵在于建立價格的動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)水價調(diào)整的機制化。同時，價格的調(diào)整不能完全基于成本，否則就不能激勵企業(yè)挖潛增效、優(yōu)化服務(wù)。《意見》明確提出，要在充分反映供水成本的同時，體現(xiàn)激勵提升供水質(zhì)量的要求，這是城鎮(zhèn)供水價格形成機制改革的重大創(chuàng)新和突破。

二是明確了各類自來水價格的制定原則。在《城市供水價格管理辦法》提出的“補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)”原則基礎(chǔ)上，《意見》明確，要逐步將居民用水價格調(diào)整至不低于成本水平，非居民用水價格調(diào)整至補充成本并合理盈利水平，進一步拉大特種用水與非居民用水的價差，缺水地區(qū)二者比價原則上不低于3∶1。這一要求體現(xiàn)了對不同類別水價的差別化要求，對各類水價調(diào)整的目標(biāo)予以明確，從而保證城鎮(zhèn)供水水量和水質(zhì)安全，促進企業(yè)逐步改善和提高服務(wù)水平，實現(xiàn)供水企業(yè)和行業(yè)的良性運行和可持續(xù)發(fā)展，并逐步滿足人民群眾對良好的供水水質(zhì)和服務(wù)的要求。

三是全面推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進加價制度。相對于居民生活用水的公益性，非居民用水面對的是生產(chǎn)性和服務(wù)性行業(yè)，完全應(yīng)遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，以充分發(fā)揮市場在水資源高效配置中的決定性作用。非居民用水定價不僅需要包括工程成本，還需要彌補資源成本和環(huán)境損害成本，并反映這些成本隨用水量變化的變化。因此，城鎮(zhèn)非居民用水應(yīng)全面推行超定額累進加價制度，科學(xué)制定用水定額并根據(jù)技術(shù)進步狀況及時調(diào)整，合理確定分檔水量和加價標(biāo)準(zhǔn)。對于水資源短缺地區(qū)，較小的水資源和水環(huán)境承載能力以及相應(yīng)的資源和環(huán)境的高稀缺性要求從緊制定或修訂用水定額，提高加價標(biāo)準(zhǔn)，以充分反映水資源稀缺程度。對于“兩高一?！钡刃袠I(yè)應(yīng)該實行更高的加價標(biāo)準(zhǔn)，以全面反映其環(huán)境污染成本，并加快淘汰落后產(chǎn)能，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級。

四是建立有利于再生水利用的價格政策。在通過價格措施落實節(jié)水優(yōu)先方針的同時，應(yīng)該充分認(rèn)識到，隨著一些地區(qū)的新鮮水資源利用量接近總量控制指標(biāo)，推進再生水利用既開辟了城市用水的“第二水源”，還有效減輕了污染物排放對生態(tài)和環(huán)境的壓力。再生水利用比較先進的北京市，2016年再生水利用量10億立方米，占總供水量的26%，大大緩解了北京市水資源緊缺狀況。全國范圍的再生水利用也增長迅速，2005—2015年期間我國再生水利用量由10.9億立方米增長至52.57億立方米，廣泛用于北方缺水地區(qū)景觀與生態(tài)環(huán)境和工業(yè)等。促進再生水利用的關(guān)鍵政策手段是建立有利于再生水利用的價格政策，按照與自來水保持競爭優(yōu)勢的原則確定再生水價格；建立靈活的定價政策，具備條件的可以協(xié)商定價，并可探索實行累退價格機制，從而大幅度提高再生水的價格優(yōu)勢。

攻堅克難，抓好改革政策落地

落實節(jié)水優(yōu)先方針，激勵提升供水質(zhì)效，促進綠色發(fā)展是當(dāng)前和今后一個時期的城鎮(zhèn)供水價格機制改革的重要任務(wù)。為了全面貫徹和落實這個任務(wù)，我們需要注意處理好幾個問題。

（一）提高認(rèn)識，形成共識。要通過宣傳引導(dǎo)，讓全社會充分認(rèn)識到，促進綠色發(fā)展的水價機制對優(yōu)化水資源配置、促進水資源節(jié)約和保護水生態(tài)環(huán)境具有不可替代的重要作用，提高全社會對完善城鎮(zhèn)供水價格機制的認(rèn)識，廣泛凝聚共識，強化全社會節(jié)約水資源、保護水環(huán)境、促進綠色發(fā)展的共同責(zé)任，提高執(zhí)行和落實促進綠色發(fā)展水價政策的積極性和主動性。

（二）建立機制，強化落實。在建立水價動態(tài)調(diào)整機制的同時，應(yīng)當(dāng)配套完善供水成本監(jiān)審機制和企業(yè)信息公開機制，強化供水企業(yè)成本控制，激勵企業(yè)提升供水效率。這項改革涉及面廣、操作難度也很大，各地區(qū)和各部門要強化政策的執(zhí)行，確保相關(guān)措施能夠落地實施。

（三）促進高效，保障民生。城鎮(zhèn)供水價格涉及民生，政策敏感性較強。在完善水價機制、調(diào)整水價水平的同時，要正確處理好與提升供水質(zhì)效的關(guān)系，處理好與保障人民群眾基本用水需求之間的關(guān)系，充分考慮用水戶的支付能力尤其是低收入群體的承受能力，設(shè)計好補貼等相關(guān)機制，消除改革阻力，順利推進城鎮(zhèn)供水價格改革。