透視發(fā)改943號(hào)文，供水行業(yè)的“表里救心丸”
7月2日，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，就固廢處理收費(fèi)機(jī)制、污水處理收費(fèi)政策、節(jié)約用水價(jià)格機(jī)制等提出相應(yīng)意見(jiàn)，旨在充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，推進(jìn)資源環(huán)境價(jià)格改革，促進(jìn)綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。本文將基于供水價(jià)格部分進(jìn)行探討。
《意見(jiàn)》在“建立有利于節(jié)約用水的價(jià)格機(jī)制”的章節(jié)中首要指出：建立健全補(bǔ)償成本、合理盈利、激勵(lì)提升供水質(zhì)量、促進(jìn)節(jié)約用水的價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障供水工程和設(shè)施良性運(yùn)行，促進(jìn)節(jié)水減排和水資源可持續(xù)利用。值得強(qiáng)調(diào)的是，《意見(jiàn)》并不是一個(gè)“一刀切”的價(jià)格調(diào)整文件，而是把重點(diǎn)放在機(jī)制的探索和建立上。由于各地的資源條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)承受能力等不同，《意見(jiàn)》為各地的政策創(chuàng)新預(yù)留了空間。
目前，我國(guó)水價(jià)主要由基本水價(jià)、水資源費(fèi)、水利工程費(fèi)、污水處理費(fèi)(代收)組成，個(gè)別地區(qū)也將二次供水費(fèi)計(jì)入價(jià)內(nèi)，或是收取公用事業(yè)附加費(fèi)、代收排水管網(wǎng)費(fèi)、代收垃圾費(fèi)等。據(jù)E20·供水聯(lián)盟的數(shù)據(jù)顯示，截止到2017年底，全國(guó)36個(gè)重點(diǎn)城市的居民生活用水價(jià)格(包括基本水價(jià)、水資源費(fèi)、水利工程費(fèi)，不包括污水處理費(fèi))平均值為2.29元。其中，有42%的城市居民用水價(jià)格低于2元，44%的城市在2~3元之間，14%的城市價(jià)格高于3元。
E20·供水聯(lián)盟編寫(xiě)的《水價(jià)二十講》提到，現(xiàn)階段，我國(guó)水費(fèi)支出占城市人均可支配收入的1%左右，國(guó)際上比較常見(jiàn)的是2~3%，而世界銀行給出的居民承受上限是不超過(guò)5%。從這個(gè)角度來(lái)看，我國(guó)水價(jià)在合理承受力上還有一定的空間。但是，我國(guó)城市和農(nóng)村水價(jià)長(zhǎng)期成本倒掛嚴(yán)重，調(diào)整周期長(zhǎng)，供水行業(yè)市場(chǎng)化改革后的定價(jià)機(jī)制沒(méi)有理順，供水企業(yè)生存艱難，甚至影響到供水質(zhì)量和供水服務(wù)。
現(xiàn)行定價(jià)機(jī)制亟待完善
對(duì)于我國(guó)的供水服務(wù)而言，由于其公共性和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性的雙重屬性，水價(jià)一直處于尷尬的境地。我國(guó)城市供水價(jià)格的定價(jià)依據(jù)是1998年由國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部制定的《城市供水價(jià)格管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”)。該《辦法》第十條規(guī)定：制定城市供水價(jià)格應(yīng)遵循補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)的原則。第十一條規(guī)定：供水企業(yè)合理盈利的平均水平應(yīng)當(dāng)是凈資產(chǎn)利潤(rùn)率8-10%。具體的利潤(rùn)水平由所在城市確定。
E20環(huán)境平臺(tái)首席合伙人、E20研究院院長(zhǎng)傅濤在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，《辦法》的制定有其時(shí)代背景，當(dāng)時(shí)的財(cái)政投入不足以支撐供水系統(tǒng)的支出，因此其投資主體主要來(lái)自市場(chǎng)，并且當(dāng)時(shí)政府給這些供水企業(yè)一個(gè)8-10%的盈利空間。
“1998年亞洲金融危機(jī)，當(dāng)時(shí)通貨膨脹很?chē)?yán)重，資產(chǎn)收益率很高，8-10%的收益率是合理的，但后來(lái)資產(chǎn)收益率下降了，8-10%的收益率就顯的比較偏高了，但是一直沒(méi)有調(diào)整。這一《辦法》已經(jīng)實(shí)行20年了。”傅濤表示，其實(shí)這一收益率后來(lái)就達(dá)不到了，屬于政策和實(shí)施嚴(yán)重分離的領(lǐng)域。
“1998年版的《辦法》雖確定了基本的定價(jià)原則，即成本加成、保本微利，但缺少一個(gè)類(lèi)似于油價(jià)的價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，我們雖然有成本監(jiān)審的相關(guān)意見(jiàn)辦法，但申請(qǐng)調(diào)價(jià)需上報(bào)定價(jià)成本監(jiān)審，之后還有價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，這中間有一個(gè)漫長(zhǎng)的周期，滯后性長(zhǎng)達(dá)一兩年，對(duì)整個(gè)行業(yè)有非常大的影響?！备禎f(shuō)，如果供水的成本上升，而企業(yè)受限于政府的一些宏觀調(diào)控政策收益率偏低，同時(shí)沒(méi)有價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，那么公共供水服務(wù)就會(huì)非常堪憂。
因此不少城市形成了虧損—調(diào)價(jià)—再虧損—再調(diào)價(jià)的惡性循環(huán)，供水水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量難以保障，公眾、政府、供水企業(yè)三方都不滿意。
傅濤表示，此次《意見(jiàn)》提出“建立充分反映供水成本、激勵(lì)提升供水質(zhì)量的價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”可以說(shuō)是一個(gè)很重要的突破。
此外，水價(jià)的調(diào)整不能完全基于成本，否則不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)提高水質(zhì)和服務(wù)水平的積極性?！凹?lì)提升供水質(zhì)量的價(jià)格形成”很有創(chuàng)新價(jià)值也有挑戰(zhàn)性。
動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制需大力探索
供水價(jià)格進(jìn)行成本核定時(shí)，只注重彌補(bǔ)歷史成本，可以緩解過(guò)去發(fā)生的困境，卻無(wú)法預(yù)料和包含未來(lái)可能出現(xiàn)的變動(dòng)。動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的建立，使供水價(jià)格與相關(guān)因素協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)與相關(guān)因素聯(lián)動(dòng)的調(diào)整，給供水行業(yè)的發(fā)展帶來(lái)極大的信心。
然而，《意見(jiàn)》中并未對(duì)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制所包含的范疇進(jìn)行明確的規(guī)定，是否像一些城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的與水資源費(fèi)等行政性收費(fèi)同步同方向的聯(lián)動(dòng)調(diào)整?還是可以考慮與CPI聯(lián)動(dòng)調(diào)整?甚至聽(tīng)證調(diào)價(jià)機(jī)制本身?這些都需要各地的探索與實(shí)踐，未來(lái)E20也期望看到地方的試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則。
其實(shí)，在一些城市的水價(jià)調(diào)整過(guò)程中，時(shí)不時(shí)會(huì)出現(xiàn)污水處理費(fèi)“搭著基本水價(jià)上調(diào)的便車(chē)”一起上調(diào)，似乎讓公眾更難以接受，給水價(jià)調(diào)整帶來(lái)更多的困難。那么，代收費(fèi)與供水價(jià)格的聯(lián)動(dòng)調(diào)整，該如何設(shè)置、劃分，又是一個(gè)復(fù)雜的話題。
居民、非居民差別進(jìn)一步拉大
《意見(jiàn)》中明確提到：逐步將居民用水價(jià)格調(diào)整至不低于成本水平，非居民用水價(jià)格調(diào)整至補(bǔ)償成本并合理盈利水平;進(jìn)一步拉大特種用水與非居民用水的價(jià)差，缺水地區(qū)二者比價(jià)原則上不低于3:1。
傅濤分析，居民用水價(jià)格調(diào)整至“不低于”成本水平，“不低于”也就是說(shuō)至少要覆蓋成本，但并沒(méi)有提到企業(yè)有沒(méi)有一定的合理盈利區(qū)間。從居民的角度來(lái)說(shuō)，理論上講供水價(jià)格不會(huì)有明顯上升，跟現(xiàn)在的狀況應(yīng)該會(huì)持平。這也體現(xiàn)出新時(shí)代以人民群眾利益為中心的調(diào)價(jià)思路。
相對(duì)于1998年的《辦法》，《意見(jiàn)》只是提到非居民供水價(jià)格要調(diào)整至“補(bǔ)償成本并合理盈利水平”，而并沒(méi)有給企業(yè)提供一個(gè)明確數(shù)值的合理盈利區(qū)間。
對(duì)此，傅濤認(rèn)為《意見(jiàn)》對(duì)特種用水和非居民用水做了強(qiáng)制性規(guī)定，表明節(jié)約用水是很重要的一個(gè)方向。對(duì)于特種用水和非居民用水的企業(yè)而言，會(huì)增加其用水成本，階梯水價(jià)會(huì)進(jìn)一步加大。
“對(duì)于供水企業(yè)而言，其盈利點(diǎn)將更多地轉(zhuǎn)向特種用水和非居民用水方面。對(duì)于主要以提供居民用水為主的企業(yè)有負(fù)面影響，盈利會(huì)減小，對(duì)于主要以提供特種用水和非居民用水為主的企業(yè)而言會(huì)有正面影響，利潤(rùn)會(huì)增加?！?/span>
當(dāng)然，傅濤也表示，這只是發(fā)改委下發(fā)的《意見(jiàn)》，沒(méi)有明確原來(lái)的《辦法》就此作廢，之后應(yīng)該會(huì)盡快制定實(shí)施細(xì)則，“必須要像油價(jià)一樣建立合理的、及時(shí)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)合理的調(diào)節(jié)機(jī)制，這樣對(duì)整個(gè)行業(yè)是很大的利好。”
全面推進(jìn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度
《意見(jiàn)》還提及，全面推行城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度。對(duì)標(biāo)先進(jìn)企業(yè)，科學(xué)制定用水定額并動(dòng)態(tài)調(diào)整，合理確定分檔水量和加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，2020年底前要全面落實(shí)到位。缺水地區(qū)要從緊制定或修訂用水定額，提高加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，充分反映水資源稀缺程度。對(duì)“兩高一?！?高耗能、高污染、產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩)等行業(yè)實(shí)行更高的加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加快淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
目前，非居民用水占全國(guó)城鎮(zhèn)供水總量的比例約50%。此舉有利于提高非居民用戶節(jié)水意識(shí)，引導(dǎo)非居民用戶，特別是高耗水行業(yè)和用水大戶節(jié)水，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制在水資源配置中的調(diào)節(jié)作用，對(duì)促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和城鎮(zhèn)節(jié)水減排，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)綠色發(fā)展具有十分重要的意義。
其實(shí)在去年10月，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于加快建立健全城鎮(zhèn)非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改價(jià)格〔2017〕1792號(hào))。1792號(hào)文件對(duì)用水定額、分檔水量、加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、加價(jià)項(xiàng)目、計(jì)費(fèi)周期等內(nèi)容給出更具體的指導(dǎo)。如各地可選用國(guó)家分行業(yè)取用水定額標(biāo)準(zhǔn)，也可結(jié)合當(dāng)?shù)胤蔷用裼脩舻纳a(chǎn)、經(jīng)營(yíng)用水實(shí)際情況，制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的分行業(yè)用水定額;原則上水量分檔不少于三檔，二檔水價(jià)加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不低于0.5倍，三檔水價(jià)加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不低于1倍，具體分檔水量和加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由各地自行確定;非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)原則上僅為自來(lái)水價(jià)加價(jià)，不包含水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)和各種附加。
近年來(lái)，一些地方結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)了非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)政策，如福州市(其分檔水量和加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)下圖)，取得了一定成效。
另外，《意見(jiàn)》中還提到：按照與自來(lái)水保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的原則確定再生水價(jià)格，推動(dòng)園林綠化、道路清掃、消防等公共領(lǐng)域使用再生水?！芭c自來(lái)水保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的原則”就表明再生水價(jià)格低于自來(lái)水價(jià)格，但其實(shí)不能過(guò)低，需要達(dá)到一個(gè)平衡，即保證生產(chǎn)再生水的企業(yè)也有一定的利潤(rùn)空間。
價(jià)格機(jī)制離不開(kāi)健全的成本監(jiān)審
水價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的建立，需要充分反映供水成本，很重要的前提條件就是健全成本監(jiān)審。2010年國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《城市供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》，為城市的供水成本監(jiān)審工作提供了大方向的指導(dǎo)。但8年過(guò)去，該文件依然處于試行階段，對(duì)一些具體的成本項(xiàng)目測(cè)算還存在不足;且技術(shù)條件、用工方式發(fā)生很大的變化，《成本監(jiān)審辦法》需要國(guó)家層面的更新和進(jìn)一步的完善。
2017年11月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)壟斷行業(yè)價(jià)格監(jiān)管的意見(jiàn)》(發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2017〕1554號(hào))。1554號(hào)文件指出，健全壟斷行業(yè)成本監(jiān)審規(guī)則，明確壟斷行業(yè)定價(jià)成本構(gòu)成和具體審核標(biāo)準(zhǔn)，特別是細(xì)化職工薪酬、折舊費(fèi)、漏損率等約束性指標(biāo);扎實(shí)開(kāi)展壟斷行業(yè)成本監(jiān)審，合理歸集、分?jǐn)偤秃怂愠杀?，?yán)格核減不應(yīng)計(jì)入定價(jià)成本的費(fèi)用，強(qiáng)化成本約束。供水行業(yè)作為自然壟斷行業(yè)，其成本中的職工薪酬、漏損率折算、管網(wǎng)建設(shè)費(fèi)用、新建水源地投資等一直備受公眾關(guān)注，也很容易引起爭(zhēng)議。成本監(jiān)審的科學(xué)性和公信力，將直接決定水價(jià)定價(jià)的可信度。
E20提倡鼓勵(lì)引入第三方參與監(jiān)審，提高成本監(jiān)審效率。目前我國(guó)對(duì)企業(yè)成本的監(jiān)管是企業(yè)個(gè)體層面上的，尚缺乏一套有效的評(píng)價(jià)系統(tǒng)來(lái)測(cè)算整個(gè)行業(yè)的平均成本。當(dāng)然，由于各地的發(fā)展水平不同，一些關(guān)聯(lián)因素難以進(jìn)行統(tǒng)一的比較，某些企業(yè)和地方政府不愿意進(jìn)行全面的公開(kāi)。盡管存在一定的地區(qū)特殊性，但供水領(lǐng)域中成本的大部分環(huán)節(jié)都是可以統(tǒng)計(jì)分析的。如果能借成本公開(kāi)的機(jī)會(huì)，充分收集、歸納數(shù)據(jù)，建立一套基于供水成本的績(jī)效管理體系，對(duì)行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的良性發(fā)展有舉足輕重的作用。
加強(qiáng)供水企業(yè)成本的常態(tài)化監(jiān)審，讓水價(jià)成本及時(shí)得到社會(huì)全方位的監(jiān)督，需要政府部門(mén)、供水企業(yè)和第三方的共同努力。
成本公開(kāi)的透明化
水價(jià)改革應(yīng)是全方位的，在建立水價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的同時(shí)，不能囿于“漲水價(jià)”，更需要改革供水企業(yè)的管理機(jī)制，強(qiáng)化供水企業(yè)成本控制，提升供水效率，健全供水企業(yè)信息披露機(jī)制，促進(jìn)水價(jià)成本公開(kāi)透明，以防將水價(jià)改革異化為單純的“漲價(jià)”。
在2010年初，國(guó)家發(fā)改委就供水成本公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。水價(jià)成本在何時(shí)公開(kāi)，以怎樣的形式公開(kāi)，公開(kāi)到什么程度，這些問(wèn)題受到行業(yè)內(nèi)外的廣泛關(guān)注。由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)供水企業(yè)供水規(guī)模、水源水質(zhì)、管理水平、各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)差異較大。如何制定一個(gè)科學(xué)合理、公眾能接收的成本公開(kāi)方案，是水價(jià)改革中的一個(gè)難題。
《意見(jiàn)》出臺(tái)后，E20·供水聯(lián)盟也對(duì)地方供水企業(yè)進(jìn)行了調(diào)研。受訪企業(yè)表示，943號(hào)文的精神令供水行業(yè)受到鼓舞，理論上提高了供水企業(yè)的利潤(rùn)空間，有助于供水企業(yè)的良性發(fā)展。有了價(jià)格的指揮棒，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)產(chǎn)品向購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供商轉(zhuǎn)移，行業(yè)可借勢(shì)做大而做強(qiáng)。在技術(shù)研發(fā)、人才培養(yǎng)和系統(tǒng)化解決問(wèn)題上會(huì)取得更大提升。但是，具體的執(zhí)行還有待觀察，落地也有一定的時(shí)間。有聯(lián)盟單位建議，在價(jià)格調(diào)整暫時(shí)不能到位時(shí)，政府應(yīng)給供水企業(yè)合理的補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)目前多數(shù)供水企業(yè)自籌資金進(jìn)行管網(wǎng)建設(shè)和新水源地開(kāi)發(fā)而帶來(lái)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
? 《意見(jiàn)》就像給日益艱難的供水企業(yè)服下一顆速效救心丸。但從動(dòng)態(tài)價(jià)格機(jī)制的探索，到成本監(jiān)審和成本公開(kāi)，再到企業(yè)內(nèi)部的管理提升和體制改革，由表及里，由淺入深，每一環(huán)都是癥結(jié)所在。E20·供水聯(lián)盟也一直倡導(dǎo)供水企業(yè)要自強(qiáng)不息，提升運(yùn)營(yíng)效率，增加與社會(huì)、與公眾的有效溝通，滿足新時(shí)代下人民日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)質(zhì)水和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的需求。這才是供水行業(yè)“救心丸”的內(nèi)核。